關(guān)鍵詞： 天然氣 天然氣管道 天然氣市場
國外天然氣管道 管理體制的概況和特征
對天然氣管道等自然壟斷領(lǐng)域普遍實(shí)行監(jiān)管制度
發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家普遍認(rèn)為，資源配置的主要力量是市場，在完全競爭的市場上不需要政府的干預(yù)就可以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，但市場是有缺陷的，存在不少“失靈”的地方，由此產(chǎn)生資源浪費(fèi)和不公平問題，需要政府運(yùn)用行政力量進(jìn)行調(diào)節(jié)和監(jiān)管，以修正市場制度缺陷，保護(hù)公眾利益。
所謂自然壟斷是指面對一定規(guī)模的市場需求，單一企業(yè)總成本低于多企業(yè)的成本之和，因而往往具有排他性的資源所有權(quán)。自然壟斷一般出現(xiàn)在公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)(天然氣配送、供電、通訊等)、運(yùn)輸業(yè)(輸氣管道、鐵路等)、金融業(yè)(銀行、證券和保險(xiǎn)等)等。在這些行業(yè)，過多企業(yè)進(jìn)入可能導(dǎo)致設(shè)施低效利用，資源浪費(fèi)和成本增加，但單一企業(yè)會阻礙競爭，形成壟斷利潤。政府在這些領(lǐng)域的監(jiān)管及其作用包括：一是進(jìn)入限制，防止新企業(yè)過度進(jìn)入;二是價(jià)格控制，以削弱壟斷程度;三是對服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督，以保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。
天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)律表明，開放的天然氣市場無法自然形成，需要政府制定相應(yīng)政策加以推動(dòng)。對天然氣管道這類自然壟斷領(lǐng)域，基本的方法是建立監(jiān)管制度，因此，設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)幾乎成為英美等發(fā)達(dá)國家通行的體制特征。
天然氣管道體制的主要類型
第一種類型：天然氣生產(chǎn)、運(yùn)輸、配送、銷售一體化，基本上由一家國有公司或國有控股公司壟斷經(jīng)營。幾乎所有發(fā)展中國家和部分發(fā)達(dá)國家均采取這種模式。
第二種類型：一般由2-3家大型公司分別經(jīng)營全國的主要輸氣管網(wǎng)，壟斷絕大部分管輸市場，國家對公司的控股比例相對較高。這種模式的主要代表是西歐國家。
第三種類型：管道公司相對較多，且以私營為主。形成多家管道公司的主要背景是天然氣生產(chǎn)和銷售競爭程度較高。政府對管輸價(jià)格、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和公平開放實(shí)施監(jiān)管。這種模式的代表為美國、加拿大等。
天然氣管道體制隨天然氣市場的發(fā)展不斷完善
據(jù)調(diào)查，世界主要國家的天然氣發(fā)展在不同時(shí)期相應(yīng)的管理體制和運(yùn)行模式有較大的差異。在發(fā)展初期，由于市場規(guī)模小，油氣公司為加快發(fā)展，往往直接投資經(jīng)營管道業(yè)務(wù)，實(shí)行天然氣開發(fā)生產(chǎn)與管道運(yùn)輸一體化，有效解決了天然氣管網(wǎng)與天然氣產(chǎn)業(yè)及市場的協(xié)同發(fā)展問題。
隨著天然氣產(chǎn)業(yè)和市場規(guī)模擴(kuò)大，生產(chǎn)端和消費(fèi)端競爭日益加劇，開始出現(xiàn)新的獨(dú)立管道投資商和運(yùn)營商，一體化與專營化并存，為天然氣市場注入了活力。當(dāng)天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展和管網(wǎng)建設(shè)達(dá)到一定規(guī)模，天然氣市場趨于成熟和穩(wěn)定，無論市場主體、市場規(guī)則和監(jiān)管制度都會發(fā)生較大變化。
其中歐美天然氣市場化程度較高，比較具有典型性。歐美天然氣市場發(fā)展和改革的共同方向是營造競爭的市場環(huán)境，形成透明合理的氣價(jià)，使市場在天然氣資源配置中起主導(dǎo)作用，從而促進(jìn)資源開發(fā)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競爭力，為用戶提供豐富的供氣選擇，并提高供應(yīng)穩(wěn)定性。
國外主要國家天然氣管道 管理體制和模式
美國
美國早期的油氣生產(chǎn)、運(yùn)輸和配送等職能之間沒有明確的劃分，自1872年第一條管線建成后，直至1938年才出現(xiàn)獨(dú)立的管道公司。1985年，美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(FERC)頒布第436號令，第一次規(guī)定了第三方進(jìn)入天然氣管道的權(quán)利，但僅僅是鼓勵(lì)而不是強(qiáng)制天然氣管道公司提供準(zhǔn)入服務(wù)，允許用戶直接與生產(chǎn)商協(xié)商價(jià)格并與管道公司簽訂獨(dú)立合同。1992年頒布的第636號令要求天然氣管道公司將管輸業(yè)務(wù)與銷售業(yè)務(wù)分離，非歧視性地向第三方公平開放，而天然氣管道公司新成立的天然氣銷售子公司不能享受任何管輸方面的優(yōu)惠。2005年美國出臺《能源政策法》，廢除了對公用事業(yè)公司上下游一體化經(jīng)營的嚴(yán)格限制，城市配氣公司可以同時(shí)從事天然氣勘探開發(fā)、批發(fā)、管輸和儲存等業(yè)務(wù)，只是在產(chǎn)業(yè)鏈的不同環(huán)節(jié)仍須由獨(dú)立的子公司運(yùn)營。
目前，美國天然氣管道的運(yùn)營管理市場化程度較高，全國擁有100多家從事天然氣管輸?shù)墓荆渲校舷掠我惑w化的大型石油公司則由其下屬子公司獨(dú)立經(jīng)營天然氣管道業(yè)務(wù)。聯(lián)邦和州政府設(shè)有獨(dú)立于政府并具有法定職能的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對油氣管網(wǎng)建設(shè)、運(yùn)營、準(zhǔn)入、安全、環(huán)保、運(yùn)輸價(jià)格和服務(wù)等諸方面實(shí)行全面的政府審批和獨(dú)立的監(jiān)管。所有從事天然氣管道運(yùn)輸?shù)墓荆璜@得許可資格，管道建設(shè)需向政府提出申請。同時(shí)，注意保護(hù)管道經(jīng)營者的財(cái)務(wù)生存能力，使之能夠獲得合理的回報(bào)。政府設(shè)定管輸費(fèi)上限，管道公司可以根據(jù)市場需求調(diào)節(jié)管輸費(fèi)。
英國
1986年英國推行私有化改革之前，國有的英國天然氣公司(BGC)壟斷著天然氣生產(chǎn)供應(yīng)和運(yùn)輸配售。私有化之后，天然氣市場解除管制，新的BG公司繼續(xù)承擔(dān)天然氣生產(chǎn)供應(yīng)和運(yùn)輸配售的角色，但被要求將天然氣供應(yīng)與管道運(yùn)輸內(nèi)部分開核算。1997年，BG公司將其天然氣交易、零售等供應(yīng)業(yè)務(wù)劃歸新成立的Centrica公司，2000年又將天然氣管輸與配氣業(yè)務(wù)徹底分離，成立了Lattice公司，并在2002年與英國國家電網(wǎng)公司合并，2005年正式更名為國家電網(wǎng)(National Grid)。
目前，英國天然氣業(yè)務(wù)主要由三家公司壟斷：BG集團(tuán)，主要負(fù)責(zé)天然氣勘探開發(fā)生產(chǎn)和LNG加工業(yè)務(wù);國家電網(wǎng)，主要負(fù)責(zé)英國境內(nèi)電網(wǎng)和天然氣管網(wǎng)的運(yùn)營管理(也在北美地區(qū)開展相關(guān)業(yè)務(wù));Centrica公司，主要負(fù)責(zé)天然氣和電力供應(yīng)。此外還有16個(gè)獨(dú)立天然氣運(yùn)輸商。英國天然氣與電力市場辦公室作為獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)行使對天然氣行業(yè)的監(jiān)管職能，為有關(guān)企業(yè)頒發(fā)許可證并負(fù)責(zé)制定管輸價(jià)格。今年，殼牌公司擬以700億美元的價(jià)格收購BG集團(tuán)。一旦收購成功，將意味著BG公司走向終結(jié)。
歐盟
歐洲是世界天然氣管網(wǎng)密度****的地區(qū)，天然氣管道總長度約130多萬公里。歐盟將推進(jìn)天然氣的市場化進(jìn)程作為天然氣政策改革的重點(diǎn)。從上世紀(jì)90年代開始，曾三次頒布“天然氣指令”，要求各成員國對上下游一體化油氣公司的管道輸送業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)拆分，并在輸氣、配氣、儲氣業(yè)務(wù)上推行協(xié)商性或強(qiáng)制性第三方準(zhǔn)入機(jī)制，但這一改革進(jìn)程未能達(dá)到理想效果。2009年7月頒布的“第三號歐盟天然氣指令”，要求成員國不遲于2012年3月3日前對一體化能源企業(yè)控制的天然氣生產(chǎn)業(yè)務(wù)與輸氣業(yè)務(wù)進(jìn)行“有效拆分”，并提供了“所有權(quán)拆分”、“經(jīng)營權(quán)拆分”和“管理權(quán)拆分”三種模式供選擇。但這一指令遭到了法國、德國等一些國家的反對，反對者認(rèn)為一體化的大公司可以更好地消化額外的儲氣成本，并擔(dān)心拆分會削弱本國公司的競爭力。
目前，法國、德國、意大利等國家仍鼓勵(lì)油氣公司實(shí)行一體化經(jīng)營，如法國燃?xì)?/a>公司在本國天然氣管輸和銷售領(lǐng)域仍處于絕對壟斷地位，法國道達(dá)爾公司、意大利埃尼公司等也都在從事天然氣勘探開發(fā)、管道運(yùn)輸和銷售業(yè)務(wù)的一體化經(jīng)營。不過，這些國家一般都按照歐盟的要求對相關(guān)法律法規(guī)作了修改，確認(rèn)了第三方準(zhǔn)入的法律效力。在監(jiān)管方面，歐盟委員會和各成員國政府的監(jiān)督機(jī)構(gòu)各司其職，日常監(jiān)管仍以成員國為主。
俄羅斯
俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司(Gazprom)壟斷經(jīng)營全國的天然氣生產(chǎn)、銷售和運(yùn)輸，由其下設(shè)的天然氣運(yùn)輸公司具體負(fù)責(zé)管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)。Gazprom是********大天然氣公司，采取上中下游一體化經(jīng)營，掌握著全國72%的天然氣儲量和74%的天然氣產(chǎn)量，獨(dú)家壟斷經(jīng)營俄境內(nèi)全部16.9萬公里的天然氣主干管道，占有的終端市場份額超過50%。俄羅斯政府認(rèn)為，供氣管網(wǎng)系統(tǒng)是發(fā)展天然氣工業(yè)的基礎(chǔ)，也是提高供氣可靠性和安全性的重要保證，天然氣上中下游一體化經(jīng)營是符合俄羅斯國情的選擇。
俄羅斯政府負(fù)責(zé)對天然氣運(yùn)輸業(yè)務(wù)行使管理職能的部門是燃料動(dòng)力部和相對獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)能源署。燃料動(dòng)力部負(fù)責(zé)制定天然氣行業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，代表國家控股Gazprom;能源署負(fù)責(zé)調(diào)整天然氣的工業(yè)和民用批發(fā)價(jià)格、天然氣干線管道和地方管網(wǎng)的運(yùn)費(fèi)以及協(xié)調(diào)油氣運(yùn)輸公司和油氣公司之間的糾紛等。此外，俄羅斯政府已經(jīng)頒布多項(xiàng)法規(guī)強(qiáng)制管道開放和用戶公平進(jìn)入。
印度
印度的油氣生產(chǎn)由國家油氣公司主導(dǎo)，私營和外國石油公司可以參與。其中，印度石油天然氣公司(ONGC)的石油產(chǎn)量約占國內(nèi)石油產(chǎn)量的77%，石油印度公司(OIL)占10%，私營和合資公司占13%。天然氣產(chǎn)量也主要來自國家油氣公司，其中ONGC的天然氣產(chǎn)量占國內(nèi)天然氣產(chǎn)量的81%，印度石油公司(IOC)占5%，私營和合資公司占14%。在1991年以前，天然氣區(qū)塊都直接分配給ONGC和IOC，1997年政府放開了上游領(lǐng)域，引入新的勘探許可證政策(NELP)，為國有和私有企業(yè)提供公平競爭環(huán)境。
印度天然氣公司(GAIL)是主要從事天然氣運(yùn)輸和銷售的公司。該公司早期僅從事管道建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)業(yè)務(wù)，目前仍經(jīng)營著全國****的天然氣管網(wǎng)。后來，公司陸續(xù)增加了天然氣市場銷售、液化石油氣(LPG)、壓縮天然氣站(CNG)及石油化工等業(yè)務(wù)。為提高氣源保障能力，GAIL還進(jìn)軍天然氣上游勘探開發(fā)和生產(chǎn)，投資開發(fā)了一些陸上和深水天然氣項(xiàng)目，使公司逐步演變成為了一家上下游一體化的天然氣公司。與此同時(shí)，ONGC作為上下游一體化的大型公司，業(yè)務(wù)范圍廣泛，擁有1.1萬公里的油氣管道，占到全國的1/4。印度石油天然氣工業(yè)部負(fù)責(zé)對油氣行業(yè)和管道的監(jiān)管。
其他國家
委內(nèi)瑞拉，由國家石油公司(PDVSA)經(jīng)營天然氣上中下游業(yè)務(wù)，管道業(yè)務(wù)由設(shè)在其勘探生產(chǎn)分公司下面的天然氣公司負(fù)責(zé)。韓國，國家天然氣公司(KOGAS)是國內(nèi)唯一的天然氣批發(fā)商，壟斷著全國所有的天然氣輸送網(wǎng)絡(luò)和幾乎全部儲氣能力，擁有并運(yùn)營全國4個(gè)LNG接收站中的3個(gè)。伊朗，只有國有石油公司有權(quán)開發(fā)石油資源，外國公司只能以“回購(buy-back)”的方式與伊朗國家石油公司合作進(jìn)行油氣開發(fā)。伊朗石油部下屬四家公司，分別是國家石油公司(NIOC)、國家石化公司(NPC)、煉油和油品分銷公司(NIR&OPDC)以及國家天然氣公司(NIGC)，國內(nèi)天然氣銷售和管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營業(yè)務(wù)都由NIGC負(fù)責(zé)。
幾點(diǎn)啟示和建議
通過對國外天然氣管道管理體制的專題調(diào)研，形成以下幾點(diǎn)啟示和建議。
天然氣管道體制要服從天然氣發(fā)展戰(zhàn)略，與市場化進(jìn)程相適應(yīng)，關(guān)鍵是建立健全監(jiān)管制度。不同國家和地區(qū)之間，由于各自的國情、資源狀況、天然氣市場化程度不同，管理體制存在著較大的差異。相同點(diǎn)在于都從本國實(shí)際出發(fā)，對天然氣市場化包括管道體制作出最有利于發(fā)展和國家利益的制度安排。目前各國實(shí)行的管道體制，都是能源或油氣管理體制的重要組成部分，與其能源或油氣體制相一致，與其產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、市場化進(jìn)程等條件相匹配。所有成熟市場經(jīng)濟(jì)國家無一例外都建立了獨(dú)立完善的監(jiān)管制度。我國天然氣管道體制改革應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，奔著問題去，走市場化道路。高度集中的管道體制總體上弊大于利。
幾乎所有的資源國和發(fā)展中國家，都采用了一家或幾家國有石油公司經(jīng)營天然氣的體制，并實(shí)行上下游一體化經(jīng)營。天然氣管道具有自然壟斷特征，既不宜大量公司進(jìn)入，也不宜高度壟斷。到目前為止，一個(gè)國家只有一家油氣公司(如資源國)壟斷經(jīng)營天然氣管道業(yè)務(wù)的例子較多，而唯一性國家天然氣管道公司的案例幾乎沒有(英國電網(wǎng)公司是個(gè)特例，將天然氣管網(wǎng)與電網(wǎng)合并，主要是考慮到其天然氣主要用于發(fā)電，需要統(tǒng)籌天然氣管網(wǎng)與電網(wǎng)的運(yùn)營管理。印度的GAIL最終也發(fā)展成為了一體化的公司)。大部分資源國和發(fā)展中國家的管道業(yè)務(wù)一般都隸屬于上下游一體化的大型石油或天然氣公司，但與天然氣生產(chǎn)、銷售一體化的管道業(yè)務(wù)，成熟市場經(jīng)濟(jì)國家一般都要求必須嚴(yán)格分開核算，不允許交叉補(bǔ)貼和具有排他性，并由專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)確定合理的管輸價(jià)格，依法實(shí)施有效的監(jiān)管。從各國的做法看，專營化一般不是行政或法律的強(qiáng)制要求，而往往來自眾多天然氣客戶的需求，來自多家供應(yīng)商對管道服務(wù)的市場需求。我國天然氣管道體制改革應(yīng)保持適度競爭，而不應(yīng)在自然壟斷基礎(chǔ)上強(qiáng)化排他性和行業(yè)壟斷。
我國天然氣產(chǎn)業(yè)尚處發(fā)展階段，面臨的主要矛盾是資源不足、價(jià)格機(jī)制尚未理順、市場發(fā)育不夠、監(jiān)管制度不健全，不宜削弱國有石油公司一體化優(yōu)勢。我國天然氣發(fā)展總體處于初級階段，天然氣資源開發(fā)、進(jìn)口、供應(yīng)及管道、儲氣、銷售的協(xié)同發(fā)展十分重要，需要繼續(xù)發(fā)揮國有大型油氣企業(yè)在資源供應(yīng)、管道建設(shè)、市場開發(fā)上的主導(dǎo)作用。特別是從2015年到2050年，在政府協(xié)議下簽訂了若干天然氣進(jìn)口合同，大部分期限為30年，資源數(shù)量巨大，且照付不議。在我國市場大量依賴國外資源的特定條件下，尤其是進(jìn)口氣與國內(nèi)氣價(jià)格矛盾糾結(jié)的情況下，讓石油企業(yè)充分利用并發(fā)展現(xiàn)有管道設(shè)施，有利于提高長約資源的干線運(yùn)輸和銷售渠道的保障能力，也有利于提高石油企業(yè)消化進(jìn)口資源虧損的能力，避免和減少履約矛盾。我國天然氣管道體制改革應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮天然氣生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售一體化優(yōu)勢，同時(shí)解決好天然氣管道的排他性問題，促進(jìn)適度競爭和監(jiān)管制度建設(shè)。
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