一、石油天然氣行業下一步改革的主要內容
為保證能源安全和石油天然氣的可持續供應，下一步必須在阻礙石油天然氣改革的難點領域有所突破。應該在完善法律法規的基礎上加大市場化改革的力度，實現政企分開，轉變政府職能，打破行政壟斷，引入市場競爭，營造真正的市場競爭主體，加快投融資體制和價格體制改革，為我國石油天然氣行業改革創造一個良好的內外部環境。
（一）完善政府管理體制
石油天然氣是關系國家經濟命脈的行業，政府無疑必須在其中發揮重要作用。要集中分散在各政府部門的職能，將仍保留在企業中的行政職能分離出來，建立綜合的能源政府管理部門，并根據行業發展的要求建立相應的監管機構，將政府的政策制定職能與監管職能逐步分開，按照依法監管的原則建立現代監管制度，逐漸淡化行政審批等行政管理職能，在進行經濟監管的同時，增強技術、安全、環保等社會監管手段。根據我國石油天然氣行業所處發展階段、資源狀況和市場特征，政府的職能應主要體現在：制定宏觀發展政策；在建立國家能源管理體制的基礎上，實行石油戰略管理；針對石油天然氣行業制定有關促進競爭和反壟斷的政策和法規，保證市場的公平有序競爭，使企業成為真正的市場競爭主體；根據上下游各環節的技術經濟特點，采取不同的監管機制，在競爭性環節放開競爭，進行市場準入和價格管制等，在自然壟斷環節實行政府管制；發揮規范、協調企業行為和督促企業自律的作用；進行市場預測和提供信息服務等。
（二）打破行政壟斷和市場分割，培育有效市場競爭
石油天然氣行業應深化市場化改革，引入競爭機制，建立與健全市場機制。 主要包括放松市場準入，逐步放開終端銷售市場；打破地域壟斷，積極培養市場主體；從開放、完善和規范市場入手，制定市場規則，形成合理的、有序的競爭格局；鼓勵其它社會資金進入流通領域，營造健康有序的市場環境；充分運用市場經濟手段，如建立國內石油現貨和期貨交易市場，以達到發現價格、規避風險、跟蹤供求、調控市場的目的，合理引導石油天然氣的生產、經營和消費。
應根據行業發展階段和上下游各環節的技術經濟特點，在我國石油天然氣行業有序引入競爭。具體來說，上游石油天然氣資源開采環節在實行許可證制度的基礎上，引入競爭，這樣有利于打破資源的區域性壟斷，促進企業增加勘探投入，增加石油天然氣資源儲量，提高開采效率；下游銷售環節，特別是加油站是競爭性市場，應加大放開競爭的步伐，并通過安全、技術和環保標準等手段維護市場競爭秩序；從管道運輸環節來看，天然氣管道運輸環節具有一定的自然壟斷性，特別是我國的天然氣產業還處在發展初期，管網非常薄弱，大部分生產者和用戶之間都是單線聯系，而且需求規模有限，還不具備歐美國家那樣廣泛引入競爭的條件，應該逐步引入競爭，可首先實行管道運輸特許經營權的公開招標制度，引入市場競爭；同時，實行運輸與銷售分離，加強對管道運輸定價的監管。石油管道運輸與天然氣管道運輸有所不同，石油管道可與其他運輸工具平行競爭，其壟斷性要比天然氣管道弱，但由于我國所處發展階段及石油戰略的重要地位，且管道建設仍非常不足，國家仍有必要加強對管道建設的投入和監管。
（三）劃分自然壟斷業務與競爭性業務
石油天然氣行業是由開發勘探、管道運輸和終端銷售等多個環節組成，各環節的性質不盡相同。總的來說，除管道運輸因其網絡特征而具有自然壟斷性質外，其它各環節從經濟學角度來說應該是競爭性的。而我國的現狀是這兩種業務混合在一起參與市場競爭，這對于形成公平的市場競爭秩序極其不利。一方面，企業會憑借優勢地位將壟斷延伸到競爭性環節；另一方面，會導致“交叉補貼”的長期存在。
從國際經驗看，為在具有自然壟斷業務的行業改革時創造公平競爭的環境，各國都在改革之初嚴格界定石油天然氣行業的非自然壟斷環節和自然壟斷性環節，并將這兩種業務根據改革的進程逐步分離。如美國的天然氣行業改革就是從分離銷售與管道開始的。首先，聯邦能源規制委員會要求管道公司把天然氣運輸與其他各種服務（主要是銷售）分離，規定消費者可以從任一生產者處購買天然氣，生產者也可以直接向最終用戶和批發商賣氣，生產者之間展開爭奪用戶的競爭。其次，要求管道公司公平地提供管道服務。盡管天然氣產業上下游已經形成了競爭市場，但是，由于管道運輸具有一定的自然壟斷特性，聯邦能源規制委員會要求管道公司對所有的市場參與者提供非歧視性的管道運輸服務。
應借鑒國外改革的經驗，根據我國行業特征和發展階段，逐步將自然壟斷性業務從競爭性業務中分離出去，競爭性業務放開市場準入，建立公平有序的競爭秩序，形成多元化發展的格局；而在自然壟斷性環節加強監管，防止濫用壟斷優勢，確保管道運輸的安全和穩定，保證對第三方提供非歧視性管道接入，保證整個市場的公平競爭；在有條件的情況下可引入一定程度的競爭，如可由兩家國有企業競爭經營，以****程度地降低壟斷造成的效益損失。在嚴格區分自然壟斷業務與競爭業務的基礎上，應該對不能獲得正常經營利潤，具有普遍服務性質的環節形成合理的財政補貼機制，避免因行業內的交叉補貼而擴大壟斷的范圍。
（四）投融資體制改革
我國石油天然氣還處在發展階段，需要大量資金投入，而石油天然氣行業又具有投入周期長，見效慢，風險大等特點。我國在計劃經濟體制下形成的投融資體制已經遠遠不能滿足石油天然氣改革和發展的需要。因此，完善投融資體制，建立投資風險機制，形成包括外資和民間資本積極參與的多元化發展格局，對于我國能源安全保障和可持續供應具有重要意義。
要改變過去由政府決定和主導投資的方式，政府在投資領域的角色應是制定行業發展規劃，公布投資信息，協調******的投資項目；對關系到國計民生重大項目適當進行投資，但這些項目的投資決策應充分科學化和民主化，且不一定由國有企業獨資經營；同時，抓緊制定和規范我國天然氣企業境外投資監管制度。至于具體的投資活動應由企業自主決策，鼓勵多渠道，包括在國內外資本市場上籌集資金的方式，加大石油天然氣勘探、開發、管道運輸的投資；鼓勵各種資本通過參股、控股、合資、合作等形式參加我國石油天然氣建設，逐步推行投資主體多元化；鼓勵能夠發揮我國比較優勢的石油天然氣企業對外投資，支持具有競爭力的天然氣企業跨國經營，并在信貸、保險等方面予以幫助。
（五）價格體制改革
價格的市場化改革往往是各行業改革的攻堅環節，它要求市場競爭的局面初步形成，有相應的體制環境和配套條件，如在自然壟斷領域就要求有發達的管網作保證，而這些在我國現階段基本不具備，因此不能操之過急，應根據我國石油天然氣行業的發展階段和行業特點制定相應的價格市場化道路。
1.完善與國際價格接軌的辦法，促進石油價格機制的形成
從長遠看，國內石油價格改革的最終目標是放開價格，由市場競爭形成。但在競爭性市場結構尚未建立，市場競爭還不充分的條件下，完全放開價格不現實。近期改革的重點應是進一步完善石油價格接軌，接軌的原則是：一是有利于充分發揮市場配置資源的基礎性作用，價格的確定要反映市場供求變化；二是適應加入WTO后市場逐步開放的要求，堅持與國際市場接軌；三是以企業為主體，國家適度管理；四是多種機制減少價格波動。石油價格的市場化改革可先在成品油環節突破，并帶動其它環節的價格市場化進程。
2.以供求關系為基礎，兼顧能源比價，形成合理的天然氣價格機制
天然氣定價機制改革應按照發展階段和行業特點，循序推進市場化進程，保障投資者的合理回報。改革初期，政府應確定管輸價格，可以采取社會平均回報率或略高的投資回報率，以吸引多種資金進入，擴大管網規模；逐步放松對天然氣行業其它環節的價格的管制，鼓勵供求雙方制定包括“照付不議”條款在內的長期供氣合同；還應與可替代能源(如燃料油、柴油、LNG等)價格和物價指數掛鉤，以鼓勵天然氣消費。改革后期，應逐漸在上游引入競爭，允許第三方進入天然氣管輸網絡，創造競爭的市場環境，在條件成熟時政府不再監管天然氣井口價，但對管輸價格仍然嚴格監管。
（六）現代企業制度建設
石油天然氣行業國有企業改革與重組應以建立現代企業制度為目標，建立合理的公司治理結構，實現責權利相統一和所有權與經營權徹底分離，完善經營機制，提高核心競爭力。同時，建立有效的激勵和懲罰機制，特別是在投融資領域，實行法人負責制，研究出臺一系列優惠政策，支持并推動企業減員增效，處理不良資產。
由于國有經濟在石油天然氣行業中占主導地位，為推動改革的順利進行，必須探索國有資本的多種實現形式，實現產權多元化。其中，股份制是優化國有經濟的有效方式之一。國有資本通過股份制可以吸引和組織更多的社會資本，從而放大國有資本的功能，提高國有經濟的控制力、影響力和帶動力，并促進產權多元化的形成和市場化改革進程。
二、政策建議
（一）健全法律法規體系
應從法律保障我國能源安全角度出發，制定國家層面涵蓋整個國民經濟的《能源法》；抓緊制定和修訂《反壟斷法》、《反傾銷反補貼條例》、《保障措施條例》等維護公平競爭、整頓和規范市場經濟秩序的法律法規；加快制定《石油法》和《天然氣法》；為促進節能，應根據需要完善《節能法》，并加快制定《節能法》配套法規和實施細則，引導和規范全社會用能行為，其重點是制定《節約石油管理辦法》、《能源效率標識管理辦法》等。為保證法律法規的落實，應加強執法，完善法律法規的基礎上，健全執法體系，加強監督檢查，依法實施管理。
（二）制定綜合發展戰略
石油天然氣不僅與國民經濟各部門的發展休戚相關，而且內在聯系也非常強的行業，因此，在對國內外資源和需求變化進行科學預測的基礎上，制定長期的系統的行業發展戰略和政策措施，不僅對行業發展非常必要，而且還將促進整個能源產業的發展，對國家能源安全保障和能源可持續供應都有著重要的意義。石油天然氣行業的發展變化非常快，行業內外的經濟關系非常復雜，制定發展戰略應周全考慮，充分征求社會各界的意見，以保證政策的連續性、穩定性和協調性。
（三）管理機構改革
1.建立集中統一的能源管理部門
能源產業是關系到國計民生的國民經濟重要產業，涉及石油等國家短缺戰略物資、以及電網和天然氣網的建設和運行等國家經濟命脈，同時，能源內部各行業間的關聯性和互動性很強，這些決定了能源產業是一個綜合性很強的產業部門，其發展除了應遵循市場經濟規律外，還應有政府管理和協調。而我國目前的能源管理呈多部門分散態勢，綜合性和長遠性較差，為此，應借鑒北美經驗建立國家層面的集中的宏觀能源管理模式。這種模式比較符合我國能源大國的特點。應將分散在多家綜合部門的能源部門分離出來重新整合，將管理權集中，這能有效避免政府職能的重復及交叉；按照煤炭、石油、天然氣、電力、新能源和可再生能源分別設立專業性的司局，以加強對這些行業的發展戰略、政策目標、管理體制框架、法律法規的研究和制定。
2.建立獨立的監管機構
由于能源產業改革的特殊性及其廣泛存在自然壟斷性環節，發揮政府管理的作用是勿庸置疑的。但政府應該逐步從競爭性領域退出，進一步轉變職能，從“指令性管理”向“禁令性管理”轉變，這就要求將政策的制定與監管職能完全分開，建立獨立的******綜合監管機構和行業監管機構。
根據監管機構設置的原則及職能確定，設計了三個能源領域監管設置的方案。
第一種方案：建立獨立于能源主管部門的******綜合能源監管機構；******綜合能源監管機構下對網絡性質較強的行業（如電力、石油、天然氣）設單獨的行業監管機構。
第二種方案：國家能源主管部門內設立能源監管機構，并通過立法規定其獨立監管的權力，在監管機構下對自然壟斷性較強的電力、天然氣、石油單獨設立行業監管機構，這些行業監管機構是相對獨立的。
第三種方案：充分考慮現有能源管理機構的現狀和正在進行的改革，可考慮在現有能源管理格局下盡快建立自然壟斷性強的電力、天然氣、石油行業單獨的監管機構，按照權責對等的原則賦予這些機構真正行使監管的權力，并將能源局仍保留的相關行業監管職能盡快分離出來，歸入成立的行業監管機構，沒有建立獨立的行業監管機構的行業監管職能仍暫由能源局行使。
上述三種方案是根據不同的背景和目標而設計的，從真正實現政監分開，提高監管效率方面考慮，第一種方案是理想方案，也是最符合建立現代監管體制要求的模式；從現實性和可操作性角度考慮，第二種方案是現在應該采取的模式，但鑒于我國現有的能源管理格局，可先由第一方案起步，但過渡時間不能太長。需要強調的是，這三種方案都是在國家和地方設立相應的監管機構，即都在省一級也建立相應的政府主管部門、綜合監管部門或行業監管機構（個別行業可根據情況需要在區域一級設立相應機構，如區域的電力監管機構）。其中地方成立的監管機構，職能相對獨立，權限也較大，且隨著改革的深入，具體監管的實施應主要放在地方監管機構，但地方級的機構都接受國家相應機構的管理或監督；不管采取何種方案，都應在明確各自隸屬關系和職能劃分的基礎上，處理好國家能源主管部門、******能源監管機構、行業協會及各地方相應機構的關系；在發揮能源主管部門和能源監管機構作用的同時，逐漸加強行業協會在能源協調發展和社會監管中的獨特作用，以促進監管的公開透明，提高監管效率。
（四）建立石油安全保障體系，確保可持續供應
我國石油供應的不安全性體現在多個方面，對外依存的增大、企業石油庫存量過低、國家石油戰略儲備尚未建立、石油進口外匯支出逐年增加、進口通道安全性變差、國內石油價格過分依賴國際油價、國際石油地緣政治的重大變化等等都對中國獲得穩定、可靠、安全的石油供應產生影響。我國石油供應既存在價格急劇變動的經濟風險，也存在石油供應階段性、部分性供應中斷的隱患，因此，完善石油安全保障體系應成為我國能源發展戰略中的重要內容。
1.多種方式保障石油安全
為確保經濟的穩定發展和能源的安全供應，必須采取多種途徑利用國際能源資源和市場。現在盡管世界區域性紛爭不斷，但經濟手段仍是解決能源領域的主要途徑，我國還是應充分發揮經濟杠桿的作用，遵循市場規律，主動出擊，在全球性的石油資源爭奪中逐步占據有利位置，不再受制于人。但世界的復雜形勢也要求我們有應對策略，未雨綢繆，在主要運用經濟手段時，必要時結合使用多種辦法保障我國的能源安全。隨著我國實力的增強及國際地位的提高，保障石油安全應該日益與國家的政治、經濟甚至是軍事緊密聯系起來，國家應增強外交活動中對能源領域的關注度及目的性，在國家層面對開放性能源政策實施統一指導和協調，建議與俄羅斯等能源大國建立穩定的能源合作雙邊機制。
2.立足國內，利用國際市場
總體而言，應該立足國內、面向世界，解決我國石油供應不足的問題。首先，應立足國內，一方面要在提高經濟效率的前提下，充分挖掘國內能源生產能力，加大對國內油氣資源勘探的投入，增加海洋油氣資源勘探的投入，大力發展油氣生產。另一方面，應改善我國能源結構，形成我國多元化能源結構，特別是充分利用可再生能源，發展石油替代能源；大力實行節油，發展石油高效利用技術，提高石油利用效率。同時，應加強西部能源的開發，提高開發和利用西部能源在保障我國能源安全中的戰略地位。
在加強我國油氣資源勘探和開發的同時，要充分利用國際市場，多方位開拓油氣供應渠道。隨著經濟實力的進一步增強，中國已有能力在國際市場上調整石油供應安全戰略。應盡快確定成本較低和較為可行的能源供應方案，盡可能經濟、合理地利用國外能源資源。可通過對海外石油勘探開發給予積極的扶持政策，如對運往國內加工利用的海外份額油取消或優先獲得進口配額和許可證，建立海外石油勘探開發基金和信貸支持等，并對份額油的進口免征進口稅等辦法推動有實力的企業走出去，建立海外油氣生產基地，以減少對國外的直接依賴，降低能源供應風險。
3.加強能源安全評估和預警體系建設
我國石油不安全性主要集中在石油行業，既存在價格急劇變動的經濟風險，也存在石油供應階段性、部分性供應中斷的風險。應該建立一套保障能源安全的全面、系統和完善的機制，包括密切關注國際能源發展態勢，全面評估我國的能源狀況，監控我國能源發展變動情況，并對可能出現的能源危機做出預警反應，相應采取應急措施等。應全面分析在哪些情況下我國可能發生能源危機，根據國內外能源形勢適時判斷可能發生危機的嚴重程度，進行能源安全評級（可有不同的評級方法，如可按程度不同采取“藍”、“綠”、“黃”、“橙黃”、“紅”的警示），并針對不同級別的能源危機設計系統的應急方案。這樣既可以保證我國在突發事件發生時從容應對，又不至于在出現一般性的國際市場價格波動或暫時性的國內供求矛盾時采取過急措施而導致國民經濟遭受重大損失。
4.完善油氣儲備體系
建立油氣儲備是世界各國通行的解決能源安全的重要舉措，其中石油是最主要的戰略儲備物資。20世紀70年代兩次世界石油危機使一些石油消費大國紛紛響應由經合組織(OECD)1974年設立的國際能源機構(1EA)所制定的石油儲備標準，建立起由政府控制的國家戰略石油儲備。與此同時，西方國家的石油生產銷售商也擴大了各自企業的石油儲備能力，這使得這些國家在能源安全方面應變能力大大加強，并藉此給其他國家施加更大壓力。而我國對進口石油的依賴度不斷上升，進口石油又主要來自局勢動蕩的中東地區并且要通過漫長的海上運輸線，石油的持續供給存在一定的不確定性。為防止突發事件導致我國能源供應的中斷，建立我國的石油戰略儲備勢在必行。應結合我國國情，借鑒國際成熟經驗，組成******的專門機構，并由國家作專項資金安排，確保石油儲備的戰略性、統一性、安全性；科學確立戰略石油儲備的水平，合理安排儲備基地的布局，建立有效機制促使企業積極參與石油儲備工作，逐步形成“實物儲備與產地儲備相結合”，“國家為主、分級儲備、官民結合”的儲備體系；隨著科學技術在石油天然氣中的作用日益顯現，技術儲備也應逐漸成為油氣儲備體系中的重要內容，以使我國能在發生石油安全危機時能啟動技術儲備從容應對；應完善石油市場體系，盡早使國內油價與國際油價真正接軌，采取國際通行的市場手段，如石油期貨交易等緩沖石油危機的壓力。
（五）提升石油天然氣在能源結構中的地位
隨著我國經濟和社會的發展，現代經濟工業部門的不斷崛起，我國對石油天然氣的需求將進一步上升，并將占能源進口的絕大部分。今后我國能源安全的焦點將集中在石油天然氣行業，它的發展將影響我國的能源安全和可持續性供應。多年來，我國的能源發展戰略都是將煤放在主導地位，這和我國的能源資源狀況及當時所處的發展階段有關，而且這種能源發展戰略也確實在我國制造業競爭力的形成過程中發揮了重要作用。但隨著國際能源形勢的變化，我國經濟實力的提升，經濟結構的戰略性調整的推進，以及環保對經濟和能源發展的制約日益顯現的背景下，調整我國的能源結構勢在必行。煤炭將繼續在我國經濟和能源發展中占據重要地位，但這并不是我們的****選擇，甚至是一種無奈的接受。隨著我國煤炭開發成本的提高以及煤質的下降，結合環境壓力綜合考慮，煤炭在能源發展中已沒有以往的優勢，石油天然氣在現代經濟中的地位將日益重要。一個處于現代社會的國家，沒有煤炭可以維持一段時間，但如果沒有石油，整個社會將立即癱瘓。因此，在強調煤炭的重要性的同時，應該提升石油天然氣在能源發展戰略中的重要性，雖然目前還不能取代煤炭在我國能源結構中的重要地位，但至少應該將石油天然氣提升到與煤炭同等重要的地位。其中石油與天然氣的重要性在性質上略有不同，石油的重要性是從國家能源安全的角度考慮的，而天然氣的重要性是作為一種上升勢頭非常好的清潔能源，將有可能成為我國調整以煤為主的能源結構的突破口。
（六）制訂經濟激勵政策
建立國家能源安全戰略固然要靠政府支持，但更為重要的是必須鼓勵其它資金參與，實現國家的能源發展戰略目標。為此，各國政府通過各種政策鼓勵和支持民間企業對有利于國家能源安全的投資、開發和儲備。主要通過增加低息貸款、貼息貸款、調節稅費、財政擔保和補貼、建立專用基金，以及加速折舊等多種方式對行業發展給予必要的支持。我國也可借鑒國際經驗制訂相應的經濟激勵政策，加快石油天然氣行業的改革和發展步伐。
為保證石油天然氣行業的可持續發展，建議制定稅收優惠政策，妥善處理石油天然氣生產、運輸，上游、中游與下游間，以及資源性地區與非資源性地區的分配關系。應研究建立石油天然氣行業稅收在相關地區的合理分配制度，兼顧資源省區、過境省份的利益，體現向西部傾斜的政策。為保證石油天然氣安全，鼓勵天然氣形成使用，建議逐步將生產型稅種調整為消費型稅，并提高汽油的消費稅率，減輕天然氣勘探開發、城市配氣、LNG進口稅賦，實行差別稅率，對發電用氣給予稅收優惠。建立海外石油勘探開發投資保險機制，放寬審批權限，份額油返銷國內實行零關稅；節油代油設備投資稅收減免。
（七）設定改革的過渡期
由于石油天然氣行業改革的特殊性和艱巨性，在朝著市場化改革的目標邁進的過程中，不能寄希望于短期內解決所有問題，特別是在完善法律法規，健全行政管理體制等方面，更有賴于改革的探索實踐。因此，對改革設置一個3到5年的過渡期非常有必要。在這段由舊體制向新體制轉變的過渡期內，允許對改革內容作一些特殊安排。如在現有能源局的基礎上過渡一段時間再成立綜合能源主管部門；盡快完善電力監管委員會，并著手建立天然氣監管委員會，在此基礎上著手建立綜合性能源監管機構；在國家相關法律沒有出臺之前先制定行之有效的有關條例，待時機成熟后再逐步過渡到國家層次的法律。
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